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南海诸岛是中国南部海疆的第一道天然防线,其星罗棋布的岛礁沙滩洲,以及丰富的海洋资源和重要的交通地理位置,在我国国防、对外交往和海洋经济建设与开发方面,有着极其重要的战略地位。晚清时期,南海诸岛的主权问题已经较为明显地凸现出来。近些年来,学者们对此问题的研究主要集中在日本对东沙群岛东沙岛的侵略问题上,而对英、法、德等列强对我国南海诸岛的侵略问题则少有论述。事实上,在与列强斗争过程中,晚清政府采取一系列措施来加强南海诸岛的开发建设,并自觉运用国际法来捍卫我国的海洋国土主权。
一、晚清时期我国南海疆域的严峻形势 晚清之际,西方列强携海上之势东来,撞开中华国门,觊觎南海诸地。它们在中国南部海疆非法游弋,肆意调查和勘探岛礁及其附近海域。中国南海形势顿时严峻起来。在西方列强对我国南部海洋国土的侵略中,英国走在前面。英舰船勘测的范围广,遍及中沙、西沙、南沙和东沙群岛,非法勘测的次数也最多,近30 次。英国勘测南海诸岛礁的主要原因是便利其在该海域航行,也为将来掠夺资源做准备。1868 年英国海军部测绘局在大量勘测的基础上出版了《中国海指南》一书,记述了许多南海岛礁的地理位置、物产和资源等情况。现在南海诸岛许多岛礁的外文名称,大部分是英国人在这一时期擅自命名的。如,1866年英国船主堤闸( Tizard) 率人在南沙群岛非法勘测,故将南沙群岛郑和群礁取名为堤闸滩( Tizard Bank) ;1867 年英船“来福门”号勘测南沙群岛,该船人员在太平岛询得我渔民对该岛的海南名称为黄山马,从而命名为依都阿巴(Itu Aba) 。
日本自20 世纪初就不断染指南海诸岛,企图掠夺那里的磷矿资源。1902年,西泽吉次率人窜入东沙岛,窃取磷肥到台湾出售。为了捍卫海权,清政府派官员到东沙岛勘察,并树立纪念碑,作为主权标志。此后日人的侵略行为稍有收敛。1907 年日本推行“水产南进”政策,日人大批南下。同年6 月,西泽吉次纠集120 人,乘“四国丸”轮来到东沙岛,驱赶我渔民,拆毁岛上大王庙,将岛上中国的“坟百余座用铁器掘开,取出各骸骨”,“进行焚化,推入水中”, 并在岛上建筑码头和小铁路,肆意掠夺东沙岛的磷矿和附近海域的海产。他还在岛上悬挂日本旗,竖立木牌,声称占据“无主地”,把东沙岛擅自命名为“西泽岛”,把东沙礁改名为“西泽礁”,企图长期占据。同年,日本歌山县人宫崎等乘船南下,窜到我国南沙群岛一带活动,返国后大肆宣传,称南沙群岛是极有希望的渔场。此后,日本渔船大量南下,在南沙群岛附近海域大肆掠夺海产资源。
德国自18 世纪中叶与中国进行贸易交往后,就不断地对处于南海航线的西沙、南沙群岛进行非法勘测。此举目的有二:其一,熟悉中国南海航线,明确各岛礁的确切地理位置,以作为航行参照物;其二,调查了解西沙、南沙岛礁的资源情况,以谋求将来开采或往来船舶栖息之用。德国的非法勘测活动,引起了清政府的注意。清外交部于1883 年电令两广总督查明情况,并与德交涉。德国被迫停止调查。
法国对我国西沙群岛心存野心。1885 年中法战争结束后,光绪十三年五月初六(1987年6月26日) ,中、法签订《中法续议界务专约》,其中第三款规定:“广东界务,现经两国勘界大臣勘定边界之外,芒街以东及东北一带,所有商论未定之处均归中国管辖。至于海中各岛,照两国勘界大臣所划红线,向南接划,此线正过茶古社东边山头,即以该线为界(茶古社汉文名万注,在芒街以南竹山西南) ,该线以东,海中各岛归中国,该线以西,海中九头山(越名格多) 及各小岛归越南。”光绪十六年闰二月二十六日(1890年4月14日) ,中、法又签订广东越南第一图界约,在第一款中规定:“从北向南所画之线,正过茶古社东山山头,即照北南线,东各州归中国,西各州及九头山归越南。”从以上中、法所签订的各界约可知,由中国万注往南划线,位置恰在东经108 度,法国承认此线以东诸岛(包括西沙群岛和南沙群岛) 归属于中国。这条线是岛屿归属线。但是法国仍寻求在西沙群岛建立据点,蚕食我国领土。1898 年12 月,法国殖民者法布里埃向法国政府殖民部提出,欲在我国西沙群岛上为中、越渔民建立供应站,以利双方贸易往来。但在清政府的抗议下,这一企图未能实现。1899 年6 月,法国印度支那殖民总督杜梅向殖民部提出,为了不让另一列强在西沙群岛立足,他主张在西沙群岛上建立一座灯塔,以作为将来势力范围的标志,但是此事没有下文。法国的这种做法,引起了清政府的高度警惕,1902 年清政府派员到西沙群岛树碑纪念,宣示主权,暂时断绝了法国的侵略野心。
二、晚清政府对南海权益的维护和行使主权
西方列强侵夺南海诸岛的行为,激起了晚清政府有识之士的海权意识。他们认识到,南海诸岛在战略上的重要性关乎民族命运。正如后来沈鹏飞所说:“窃以为此群岛,形势虽不甚佳,面积虽非甚大,原无筑港屯军之价值,然考金银岛迤西一带,为香港西贡航线之要冲,林岛迤东一带,为香港南洋航行之孔道。一旦东西有事,以之屯煤蓄水,储粮设警,游弋沿海,未尝无相当利便。况现代海运发达,各国对于海洋事业,无不尽力扩张,乃我西沙群岛,在南海方面,近若庭户,犹若放弃海权,则又何怪别人起而谋我耶。” 这促使清政府加快了对南海诸岛的定名与设置管理,并把其作为捍卫领土主权的切实步骤。
1. 设官分职,实施行政治理
1902 年,在清政府阻止日本对东沙群岛的谋夺行为后,两广总督张人骏派广东水师提督李准前往东、西沙群岛巡视勘察“, 并饬海防总办刘冠雄,在该岛东沙岛设立旗台,派水师驻守。于此证明,东、西沙群岛属于我国领土,则毫无疑义”。1907 年张人骏就西泽吉次侵占东沙岛一事与日方交涉,并取得了胜利。张人骏委派候补知府蔡康前往接收东沙岛。广东当局做出决定:“派委营牟,酌带勇丁,随同蔡守前往东沙岛,以资驻守。”蔡康接收东沙岛后,便选派带往之司事2 人、护勇4 人驻守此地,并条陈两广总督袁树勋(张卸任后,袁树勋继任) ,建议每月派兵巡视一次,以备不虞之测。后又呈递招商承办开采东沙岛资源说帖,建议“由粤派勇一旗,常驻该岛,并随时派拔兵轮前往巡视以示保护”。1910 年7 月,清政府为加强对东沙岛的行政治理,设立了“管理东沙岛委员会”,负责管理东沙岛事务,并刊发关防一颗,办理东沙岛委员会之关防,同时增派驻守东沙岛人员。蔡康去任后,洪念宗继任管理东沙岛委员之职。1911 年,洪念宗报告该岛的管理情况时说,东沙岛原系广东劝业衙门主司所管,向派委员1 名管理该岛事务,又管工1名、勇目1 名、医生1 名、护勇13 名看守东沙岛上物业。每月由该管理东沙岛委员会禀知劝业道,行文知会广东水师提督李准,饰派广海兵船备粮食赴岛,以应驻岛人员之需用.
东沙岛的设治管理,便利了与陆地的联系,初步改变了南部海疆无人驻守的局面。与此同时,西沙群岛的管理也提到议事日程。1909 年张人骏设立了“筹办西沙岛事务办”,统筹经营西沙岛一切事务。他考虑到:“西沙各岛孤悬海外,既无淡水,又无粮食,轮船并无避风之所,必择一妥近之地,供资供应。”在缜密考察后,他认为海南岛崖州(今三亚) 所属榆林港和三亚湾与西沙群岛“相距仅150 多海里,旦暮可达”,且二港“山水环抱,形势天然,地土亦颇饶沃,实擅琼崖之胜”,逐决定以此两港作为经营西沙群岛的根据地。此后经营西沙群岛的重心便从万州(今万宁) 移到崖州,崖州成为群岛有力的后勤和军事保障基地。
2. 军事巡缉,断绝列强贪念之心
鸦片战争后,清政府有感于列强海上频来,海疆时局紧迫,为捍卫南海权益,派水师不时巡视洋面。在收复东沙岛前,史料中记载的有三次:一是《琼州府志》。书中载有清朝在海南岛南部设崖州协水师营巡海,其所巡洋面“, 东自万州东澳港起,西至昌化县四更沙止,共巡洋面一千里,南面直接暹逻、占城夷洋”。二是《崖州志》。书中载有崖州水师巡海范围南达暹逻、占城洋面,“崖州协水师营分管洋面,东自万州东澳港起,西至昌化县四更沙止,共巡洋面一千里。南面直接暹逻,占城夷洋。西接儋州营洋面,东接海口营洋面(原注:府志) ”。三是《广东舆地图说》。书中载清广东水师巡至“七洲洋”,清水师“每岁例有巡洋,东自南澳之东南南彭岛,而迄防城外海之大洲、小洲、老鼠山、九头山??皆粤境也。今之海界以琼南为断,其外则为七洲洋,粤之水师自此还矣”。这三则史料的记载,明确地指出晚清水师营的巡洋路线大致有两条:一条是从海南岛东部的万州东澳港,绕海岛沿海,到西部的昌化四更沙止,历程一千里;另一条是直接向南巡洋到越南中部的占城洋面,也就是到达我国南海疆域的西部洋面。清政府考虑到南海诸岛的特殊地理环境,在海洋国土的管理上采取了有别于陆疆的管理方式,即军事巡视。在与日方交涉东沙岛之时,张人骏为取得确凿的领土主权证据,请求清政府外务部调派南洋水师军舰巡视东沙群岛,进行实地调查。南洋水师派员随船测绘了南海海图,并查明东沙岛系属我国岛礁,英名为蒲利他士岛,即碧列他岛音转字。
东沙岛事件后,清政府加强了对西沙群岛的军事管理。1909年4月张人骏“特派副将吴敬荣前往勘查”。这次勘查大致明晰了西沙群岛岛礁分布情况和地理位置的重要性,“该岛共有15处,内分西[东]七岛、东[西]八岛,其地居琼崖东南,适当欧洲来华之要冲。为南洋第一重门户,若任其荒而不治,非唯地利之弃,甚为可惜,亦非所以重领土而保海权”。同年5月,张人骏再派广东水师提督李准、广东补用道李哲浚、署赤溪副将吴敬荣等巡视西沙群岛,对该群岛进行深入调查。李准、李哲浚等率领170 余人,分乘伏波、琛航、广金三艘军舰,6月5日到达西沙群岛。他们先后巡视了伏波、甘泉等14 岛,对其地理地形、物产资源、有无泉水等情况逐一考察,军舰每到一处皆勒石命名、鸣炮升旗,重申中国主权。在这次巡视中,随船的测绘委员和海军测绘学堂学生绘制了西沙群岛总图和西沙各岛的分图。这些举动在国际社会上产生了深刻的影响,其中最为重要的影响是国际社会普遍承认西沙群岛为中国领土,各国航海之书都称其为中国领土, “帕拉赛尔群岛[西沙群岛]是分散在海南岛南部中国海上的群岛。”“1909 年中国政府把该群岛归于中国所有。”
3. 求索图志,标识历史主权记忆
晚清之际“, 南海天堂,茫茫孤岛,蝇头沧粟之地,亦不得安宁”。为了维护南海权益,清政府官员利用历史证据对外交涉,以捍卫民族利益。1907 年两广总督张人骏与日本交涉东沙岛时,他搜集到许多有关东沙群岛属于中国的历史文献和图籍,如王之春的《国朝柔远记》、陈寿彭译的《中国江海险要图志》,以及中国和英国出版的一些地图。《中国江海险要图志》还明确记载,蒲拉他士岛(即东沙岛) “, 中国至此围渔,已有年所”, 并绘有“广东杂澳十三:蒲拉他士岛”图。张人骏将历史文献和图籍摆在日本领事面前,日本领事哑口无言,只好承认东沙岛为中国固有领土,将东沙岛归还中国。
1904 年吴长发重订《大清天下中华名省府州县厅地理全图》,绘有“万里长沙”和“万里石塘”。在此图中,作者明确地把“万里石塘”划为我国的一个府,并以双线方格形的“府”这一行政级的图例表示(图例与潮州府、琼州府同) ,这就清楚地把南海诸岛归列为我国版图。1905年王兴顺重订《大清天下中华名省府州县厅地理全图》中,绘有“万里长沙”和“万里石塘”。“万里长沙”指东沙和西沙群岛“, 万里石塘”指中沙和南沙群岛。此图是1904 年《大清天下中华名省府州县厅地理全图》重订本,图中“万里石塘”亦以长方形的“府”这一级行政级的图例表示,但未用双线表示(应系笔误) .上述地图“是作为清朝官方的地图命名的”, 具有相应的法律和行政效力,在国际法上显示了南海诸岛属于我历史性所有权利的法理依据。正如美国著名法学家查尔斯·C·海德所指出的:“在几十年出版一系列同类地图,反映同一实情和事实上划出同一条边界,那么就可以合理地得出如下结论:这些地图表明了这种边界, (如果) 相关国家在没有新的令人信服的支持或要求出版的地图,在边界仲裁中应该是对诉讼当事人有约束作用。”印度法学者默迪也认为,只要是由国家公开出版发行的官方地图,那么这些地图是国家对其领土边界的最有力的证据。
4. 重新命名,唤醒国人海权意识
清政府在对西沙群岛勘查过程中,绘制了西沙群岛总图和各岛的分图,对部分岛礁重新命名,这在南海发展史上还是第一次以官方名义命名。命名有如下几个特点:其一,废除一些西方殖民者所起的岛礁名称,重新命名。例如,我国渔民名为猫兴岛(吧兴岛、巴兴) 之地,西方称林康岛(林肯岛、令个岛、连可伦岛等,Linconln Island) ,这次命名为东岛;我国渔民称为三脚屿(小三脚屿) ,西名为拔晤岛(掌岛,Palm Island) ,此次名为广金岛。其二,此次命名的很多西沙岛礁,都有一定的地理或历史涵义(或地理特征,或地形、地貌特点) 。如东岛,位于西沙群岛之东;珊瑚岛,以其主要出产物而命名;天文岛,以此前在此地进行过天文测量而有此称谓;甘泉岛,因岛上有甘泉可以饮用而出名;琛航岛、广金岛、伏波岛,则取名前往西沙群岛的军舰琛航号、广金号、伏波号,以示纪念。其三,延用我国渔民对一些岛礁的传统称谓,如金富岛、石屿等。从这些岛礁的命名来看,清政府官员既考虑到一些岛礁的传统习惯称呼,又考虑到它们的地理方位、资源物产情况,又看到当时海洋领土主权复杂的斗争形势,因此,岛礁命名在一定程度上能唤起人们的海洋国土意识,激发人们的海权思想。这次的岛礁命名,很多经北洋政府、民国政府时期,延续至今。
晚清之际,国运颓败,决定了清政府在维护南海诸岛主权斗争中处于不利地位。在这种形势下,以两广总督张人骏为代表的清朝官员通过艰苦的实地勘查和多次走访,在获得大量的历史和现实证据后,理直气壮地与列强进行了艰苦卓绝的斗争,有效地维护了我国海洋领土主权。
三、从近代国际法来看晚清政府维护海洋权益的行动
晚清政府维护南海权益之举,是与当时对国际法中有关领土主权的认识分不开的。此时,清政府官员自觉运用国际法中的有关规定来和列强交涉,以使我国的损失减少到最低程度。如清同治朝,恭亲王在奏折中称,万国律例(万国公法)“凡属有约之国,皆宜于目,遇有事件一课参酌援引”。“外国持论,往往以海洋距岸十数里外,凡系枪炮所不及,即为各国公共之地,其开往占住,即可听各国自便。”因此他建议,“呈送三百部(万国公法) 到臣衙门,将来通商口岸,各给一部,其中颇有制伏领事官之法,未始不无裨益”。晚清政府对西沙群岛的两次军事巡视,对岛礁命名勒石,昭告中外。中国此举符合当时的国际法“, 自护之权为大。诸国自有之原权,莫要于自护。此为基而其余诸权皆建于其上”。“此权包含多般。盖凡有所不得已而用已自护者,皆属权之可为也。使其抵敌以自护可为,则招军实,养水师,筑炮台,令庶民皆当兵,征赋税以资兵费,亦属可行。故此等自有之权,被无他限。”日、法等国对中国此举给予了承认。日本人下中弥三郎编《大百科事典》写道:“清典,为防止这些岛屿被外国人夺走,广东政府曾派员对该岛进行经营和调查”。法国殖民者亦承认,1909年4月中国派官员到西沙群岛勘探,结果发现了丰富的磷矿。1909年6月,中国又派第二批官员到西沙群岛,宣示主权。
晚清政府运用国际法维护海疆的行动,还可以从如下两个实例得到佐证:一是1875年日本兵船到我国藩属朝鲜沿海水域非法测量,遭守军炮击,日驻北京公使森有礼向清廷提出抗议,李鸿章回复说:“查万国公法,近岸十里之地,即属本国境地。日本既未与通商,本不应前往测量。高丽开炮有因。” 二是1864 年春,普鲁士公使座舰在天津大沽口海面拿捕三艘丹麦商船。清政府总理衙门提出抗议,主要根据是,进行拿捕的水域是中国“内洋”,即指内水,应属中国管辖。总理衙门在致普鲁士公使的照会中声称,任何外国在中国内洋扣留其他国家的船舶是明显对中国权利的侵犯。在以国际法原则为依据和清廷将不接待普鲁士公使的威胁下,普鲁士释放了丹麦商船,并赔偿了1500 元,事情得到和平解决。
这些实例说明,运用国际法维护国家的海洋权益已是近代国际社会发展的趋势。晚清兵部尚书兼总理衙门大臣董恂在为刊刻的《万国公法》作序时称:“今九州外之国林立矣,不有法以维之,其何以国。”“大约俱论会盟战法诸事,其于启衅之间,彼此控制箍束,尤各有法。”晚清政府维护海洋权益时有成效,但处于强邻四迫之境“, 虽然公法一书久共遵守,乃仍有不可尽守者。盖国之强弱相等,则籍公法相维持,若太强太弱,公法未必能行也”。“公法仍凭虚礼,强者可执其法以绳人,弱国必不免隐忍受屈也。是固有国者,惟有发愤自强,方可得公法之益。倘积弱不振,虽有公法何补哉?” 因此无从谈起划定海域管辖范围问题。但是,在列强强迫清政府签订的一系列不平等条约中,某些海域司法观念是有所反映的,这对清政府的海域司法观念的产生不能不有影响。
首先是“水界”区的提出。晚清政府在未完全了解当时国际法中有关领海制度以前,即在其与西方列强签订的不平等条约中,规定了中国在邻近的“海洋”或“洋面”内,有海难救济或缉盗等义务。 但是当时西方各国对领海制度尤其是领海宽度,主张各不相同,如美国自1796年起就主张其领海宽度为三海里,瑞典和挪威则分别在1797 年和1812 年宣告其领海为四海里,而英国在1878 年才以“领水管辖法”规定其领海宽度为三海里。当时中国对领海的概念不甚了解,也就无从提出自己的主张,在各种条约中并未说明中国“海面”的性质与宽度。清政府对其下辖洋面的管辖,主要是对中国历史性水域的管辖。unanhai.com例如,1883 年一艘荷兰船在东沙岛搁浅,货物被掠,荷驻中国大使照会清朝总理衙门称:东沙岛为中国广东所辖海面,根据中、荷签订的条约,荷兰人在中国者,地方官必加以保护,荷船在中国下辖洋面被劫,地方官要设法缉拿,荷兰船只在中国搁浅或遭风收口,地方官闻报即当设法照料。到了19 世纪末20 世纪初,三海里领海宽度的规则虽未得到各国的一致同意,但是因为主要海权国家如英、美等国的坚持,也渐渐取得了习惯国际法中的地位。正是在这样的国际背景下,晚清政府在与他国交往的过程中“, 水界”区被明确地提出来。1899年12月,晚清政府与墨西哥签订的友好通商条约中,第11 条规定,中、墨两国“彼此均以海岸去地三力克(每力克合中国10 里) 为水界,以退潮时为准。界内由本国将税关章程切实施行,并设法巡辑,以杜走私、漏税”。所谓“水界”,英文为“the limit of their territorial water”。从其用语来看,水界是指一国管辖海域范围,既包括领海又包括大洋中该国岛屿。晚清政府对西沙岛礁、东沙群岛东沙岛的行政管理就体现了这
种思想。
其次是设立渔业区的主张。清政府虽未曾设置过专署渔区,但对政府管辖的渔业范围是有所界定的,其中就包括南海诸岛及其附近海域。19 世纪末外国渔轮不断侵入南海诸岛及其附近海域从事捕渔活动,直接影响和威胁我国渔民生计。这与当时的国际法规定不符,“各国人民有专权捕鱼,在沿海本国辖内等处,他国之民不与焉”。又“因鉴于渔业关系国防之重要”, 晚清有识之士强烈要求予以阻禁,划定渔业管辖范围,保护海疆主权。1904 年3 月,翰林院修撰张季直(张骞) 上书清廷商部,提出划定捕鱼区建议,并区别近海和远洋,主张“以内外渔界,定新旧渔业行渔范围”,保护中国近海“本国自主之权”。清政府采纳其主张,采取一定措施制止他国在我国海疆的侵渔行为。当时,清政府曾以巨款收购经常到我国沿海捕鱼的德国渔轮,以制止其侵渔行为。
为了表明中国疆域管辖的范围,彰显我捍卫海疆国土的坚定立场,1902 —1903 年,清政府为参加当时在意大利米兰市举办的国际渔业展览会,指示外务部、广东水师提督、南北洋海军统领萨镇冰,绘制《江海渔界全图》,认为“非绘成全图,不足划清渔界,即不足表明领海”。“南洋为重要之区,江海各防尤关重要,应将此项图志,加以考核,准经纬线,着色精绘。江海渔界全图,并该书内载中国渔船所到之外,地名及注说明华文,兼译英图原下文,俾外人明晓,趁此会场,得据此表明渔界,即可以表明领海主权。”由此可见,晚清时期政府的海洋领土主权意识日益增强,认识到必须对邻水进行控制,以申国权。并通过地图形式向各国宣示中国的传统海域疆界。有一点必须明确,晚清政府虽然认为,“渔业遂与国家领海主权有至密之关系”, 但由于在当时国际社会对领海主权的划界、管理等法律还没有形成,因此我们也只能说晚清时期的领海概念是一种正在形成中的海洋国土主权概念,它的作用范围是十分有限的。
再次是“中立区”观念的朦胧诞生。关于中立区的内容,清政府虽未曾给以明确界说,但在清政府对外公布的有关法律条文规约中是有所体现的。1904 年日俄战争时,清政府颁布了《局外中立条规》,并发布过《南洋法律官为日俄战争拟通饰南洋所属各海关及南洋海军等管训条》,含糊地规定了“战国不得阻犯中国作为局外之疆界”,并提到“水道辖境”、“辖境水面”, 但没有说清楚和界定“水道”、“水面”确为何指? 范围若何? 但是有一点是明确的,清政府的管辖水域是历史传统水域,当然就包括西沙群岛和南沙群岛。然而就当时的国际形势而言,清政府对日、俄在中国国土范围内肆意开战、荼毒生灵于不顾,反以公布所谓的“中立区”来掩人耳目,这纯属于自欺欺人。这充分地暴露了清政府的怯弱无能。
晚清政府维护西沙群岛和南沙群岛的行动表明,西沙群岛和南沙群岛不仅古代属于中国,近代也属于中国,中国对于西沙群岛和南沙群岛及其附近海域拥有无可争辩的主权,这是任何别有用心的人否认不了的。晚清政府维护西沙群岛和南沙群岛的一切措施,都是符合近代国际法准则的,因此它不仅有重要的历史意义,而且在目前的外交斗争中也有重要的现实意义。来源：中国边疆史地研究 2007年9月第3期
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