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本文所探讨之“断续线”，系指中国及其他一些国家的地图在南海海域所标绘的几段断续的国界线，也称“九段线”、“U形线”、“传统海疆线”等。一般认为，中国在南海的海洋权益基于此线，但对“断续线”的法律地位和性质，以及中国在此线内究竟应该享有何等权益，则莫衷一是。本文试就此提出看法。
“断续线”的由来
南海“断续线”的由来与沿海国海洋权益意识的加强和现代海洋法律制度的发展密不可分。20世纪上半叶，在全球性的扩大海洋管辖权的历史背景下，中国“水陆地图审查委员会”详细列出了南海的岛、礁、滩、沙，对中、英文地名进行了审定，并于1935年4月出版了《中国南海岛屿图》，确定中国最南疆域在北纬4度。中国政府以出版地图的方式，宣示了对南海诸岛的主权。
为了使确定的南海领土范围具体化，内政部方域司绘制、国防部测量局代印了《南海诸岛位置图》。该图从北到南标注了东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛4组岛礁，并从北部湾中越陆地边界向海至台湾省东部，包括4组群岛在内，以国界线的表示方法标绘了11段断续的线，最南端在北纬4度，曾母暗沙标在线内。
1948年2月，中国政府首次公开出版发行了《中华民国行政区域图》，在南海海域标绘了上述4组群岛的位置，并在其周围绘有11条断续的国界线画法的线段。根据该线，中国疆域最南至北纬4度。这是中国政府对南海诸岛主权意识首次进行的正式的图示表达。对此，国际上包括周边国家没有明确表示反对。
1949年中华人民共和国成立以后，在所出版的地图上基本上沿袭了“断续线”表示中国的权属范围。1953年去掉了北部湾的两段，其他各段线的位置也有调整。现今所谓之“九段线”，系指位于南海的9条“断续线”。如果加上台湾岛东部的一段，现在的“断续线”一共有10段。
“断续线”自民间流传、公认到政府公布、宣告，半个多世纪以来其法律性质和地位不断丰满完善。同时，各段线的位置也发生了小幅度的变化，说明了历届中国政府对此线的继承和沿用及国家权力的行使。
1998年6月26日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过并颁布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》(简称“专属经济区和大陆架法”)第14条规定：“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利。”一般认为，此系针对南海而言。
变化的“断续线”
南海“断续线”公布以来，历届政府一直沿用。但几十年来地图上各段线的位置还是有所变化的，新、旧线各段的位置并不完全重合，表现出多种关系：
(1)新、旧线相互衔接，顺时针方向位移，如西部首段；(2)新旧线相互平行，有外扩，如南部曾母暗沙附近；(3)新、旧线相互平行，有内缩，如吕宋岛东、万安滩西；(4)新线在旧线的延伸线的位置上，如东南海域处；(5)关键区域新、旧线位置完全改变，如台湾岛东南处；(6)旧线各段长度较长，一般在130~210公里之间，且长度变化较大，不规则，新线长度较短，一般在120~130公里之间，长度变化不大，较为规则；(7)新、旧线之间的距离最近的为18公里左右，最远的333公里左右。
通过使用现代技术手段反演计算，“断续线”的各段线基本上都与两侧各突出点距离相等。可以认为，“断续线”是基于南海最外缘岛礁与邻国的等距离线划定的。这一结论也与当年参与编绘地图的王锡光先生的回忆---“断续国界线划在我国和邻国的中间线的位置上”---相吻合。
“断续线”的发展变化，说明历届中国政府对南海管辖权和行政权的继承和行使。虽然新、旧“断续线”的各条线段有着空间位置上的差异，但无论新线还是旧线，所包围的岛、礁、滩、沙在范围上是一致的，显示出中国南海领土主权范围的历史延续性。
2001年国家测绘局编制的《中国国界线画法标准样图》(1:1000000)，是中国政府对“断续线”的法定表示。南海的9条“断续线”中有6段为弧线，3段为直线。而1947年公布的“线”，基本均为弧线。这说明时至今日，“断续线”仍在发展中，中国政府行使权力仍在延续和进行中。
综上所述，自1949年中华人民共和国政府成立以来，对南海诸岛的主权问题，一直是坚持包含有历史性因素内涵的“向来”、“历来”属于中国的立场的。基于传统的“陆地统治海洋”的国际法理，随着国际法、海洋法关于国家海洋管辖权的发展，对南海诸岛的权利自然也随之发展而包括“附近海域”，以及“相关海洋权益”。但是，历届中国政府的所有法律文件从未明确解释“断续线”的含义，也从未要求整个“断续线”内海域的主权。而中国政府关于外国船舶、飞机在南海国际航道的航行、飞行自由和安全的立场，则进一步证明“断续线”内的海域，未被认为是中国的内水。关于南海航行自由的立场，说明中国政府也不认为线内水域属于中国的领海。尽管“断续线”采用国界线的表示方法，但也不能由此得出线内水域即为领土组成部分的结论。而未定国界当然不同于已定国界，在表示方法上的差异在于标绘符号，而不是断续与否。
国民政府画“线”的目的与作用
1947年4月14日，国民政府内政部与国防部、外交部、海军总司令部等部门人员磋商讨论，阐明画“线”的目的与作用问题。讨论结果是：
“(一)南海领土范围最南应至曾母滩，此项范围抗战前我国政府机关学校及书局出版物，均以此为准，并曾经内政部呈奉有案，仍照原案不变。(二)西南沙群岛主权之公布，由内政部命名后，附具图说，呈请国民政府备案，仍由内政部通告全国周知，在公布前，并由海军总司令部将各该群岛所属各岛，尽可能予以进驻。(三)西南沙群岛渔汛瞬届，前往各群岛渔民由海军总司令部及广东省政府予以保护及运输通讯等便利。”内政部将讨论内容以公函的形式发至广东省政府，“函请查照办理”。公函事由为“西南沙群岛范围及主权之确定与公布”。
在1947年10月内政部给国民政府主计处呈送有关疆界各项资料的函件中，附有“我国四至地点及其经纬度”资料，其中极南点为北纬4度的南沙群岛曾姆暗沙(现名曾母暗沙，下同)，进一步佐证上述文件所言南海领土范围。
上述文件至少说明：(1)南海领土范围，在政府机关、学校、书局等政府部门、学界、公众中，早已明确，在内政部也已经记录在案，“公函”之时只是再次确定之日。(2)确定与公布的是西沙、南沙群岛的范围和主权，并未明确要求整个西沙、南沙海域。(3)确定南海领土范围最南点在北纬4度的曾母暗沙，位于“断续线”以内。(4)要求海军尽可能进驻各岛，以实际控制的方式，体现主权的行使。(5)要求军队及地方政府对渔民进行保护和给予运输通讯等便利，说明对此海域生物资源的权利。在此基础上，1948年2月，民国政府内政部方域司出版了《中华民国行政区域图》，这是南海11段“断续线”首次以官方名义向世界公布。1949年中华人民共和国成立后，也基本上延续此线，只是改11段为9段。应该说，“断续线”反映了历届中国政府对南海的立场和权利主张。
对“断续线”的认识
南海的9条“断续线”，既是前人留下的宝贵遗产，也使后人面临困惑。首先在称呼上不统一 ，有“断续线”、“九段线”、“U形线”、“岛屿归属线”、“断续国界线”、“传统海疆线”、“历史性权利线”等。更主要的是在法理上对该线的性质有不同的理解，归纳起来，主要有四种解释：
第一，该线确定了线内岛屿及附近海域归属中国，是中国领土的一部分。中国政府的一贯立场也是“中国对南沙群岛及其附近海域具有无可争辩的主权”。
第二，认为该线是“历史性所有权”的范围线，中国要求的是线内的历史性权利，包括岛、礁、滩、沙的主权和海域一切自然资源的主权权利。海域的法律地位大致相当于专属经济区，保留他国航行、飞越、铺设海底电缆和管道等三项自由。
第三，台湾一些学者持“历史性水域线”的观点，认为中国不仅对线内的岛、礁、滩、沙及海域享有历史性权利，而且线内的整个海域是中国的历史性水域。
第四，该线是国界线，理由是该线用国界线标示，表示“中外之界”，线内属中国，线外属邻国或公海，而且该线位于中国与邻国间中间线的位置上，说明南海诸岛的范围或外界。
如前所述，民国政府画线的本意，应该是确定和公布西沙、南沙群岛的范围和对西沙、南沙群岛的主权。历届中国政府从未明确此线即“中外之界”。中华人民共和国政府一直以来所主张的是对岛礁及其附近海域的主权，实际上从未主张和行使对线内全部海域的主权，而且中国政府还表示，“不影响外国船舶和飞机按照国际法通过南海国际航道的航行、飞行自由和安全”。
但是，从旧政府到新政府，对这条“断续线”都是有图示无解释，对“附近海域”也从未明示其具体范围。同时，标有“断续线”的《南海诸岛位置图》公开发行后，不仅在当时，继而几十年间国际社会默示无异议，构成默示的同意和承认。不仅如此，一些国家出版的地图也在南海诸岛位置上全部或部分地作相同标绘，如日本、东德、苏联、匈牙利、波兰、法国。此外，相当多国家的地图，把南海诸岛全部或部分标注归属中国。
综上所述，至少有一点是清楚的，这条“断续线”自产生以来，在历史和现实中发挥了一定的作用：明确表示了历届中国政府对线内岛礁及其附近海域的主权主张，对线内海洋资源的权利。同时，为后人解释、解决南海问题留有余地。在当时及其后相当长的时间内，得到国际社会的默示承认。
“断续线”与相关“线”的关系
“断续线”自产生以来，已有相当长的历史。作为一种权利主张的范围和表示方式，与其他“线”之间的关系需要明确。
“断续线”不同于中国专属经济区和大陆架范围线。
专属经济区是《海洋法公约》对国际海洋法律制度的主要贡献之一。沿海国可以主张从领海基线算起不超过200海里的海域范围，对其中的自然资源享有主权权利；大陆架是沿海国陆地领土的自然延伸，不到200海里的可以扩展到200海里。这两种海洋区域的范围都是从领海基线起算。目前，我国还没有公布在南沙的领海基线。即便将来确定了南沙海域的领海基线，也很难设想所确定的界限会与“断续线”完全重合。这样就产生了我国在南沙海区主张的专属经济区和大陆架范围线与“断续线”的关系问题。
事实上，中国对“断续线”内海域的权利与专属经济区和大陆架权利，是性质不同的两个问题。专属经济区和大陆架的主张是以《海洋法公约》为法律依据的，“断续线”的主张依据的是权利的法律性和历史性(是故，有人称之为“历史性权利”)，二者之间没有也不需要有必然联系。对专属经济区和大陆架的主权权利，与在“断续线”内的权利是两个不同的概念。作为《海洋法公约》缔约国，我国可以主张在南沙海区的专属经济区和大陆架；出于相对充分的历史和法理依据，我国也可以坚持对南海诸岛及其附近海域的主权。主张专属经济区和大陆架是《海洋法公约》赋予沿海国的海洋权利，不取决于“历史性”或“历史性权利”。“断续线”的产生远远早于以《海洋法公约》为代表的现代海洋法律制度，其存在和地位不因《海洋法公约》而受到影响。这两条线法律性质不同，现实作用各异，应该并行不悖。
周边国家的专属经济区和大陆架主张不能侵犯中国在“断续线”内的权利
近年来，南海周边国家都宣布了专属经济区和大陆架主张，与中国“断续线”内海域有重叠，而且重叠区面积很大。不仅如此，个别国家还将其单方面主张的专属经济区所及海域内的岛、礁、滩、沙宣布为己有，而这些岛、礁、滩、沙的主权属于中国，归属早已明确。《海洋法公约》赋予沿海国的是海洋权益，不是领土主权。周边国家的专属经济区和大陆架主张，不能侵犯我国“断续线”内岛屿及其附近海域的主权，以及其他有充分历史的权利。通过主张专属经济区，以海洋法赋予的海洋权利否定国际法确定的领土主权，是本末倒置、法理不通的。
我国1998年颁布的《专属经济区和大陆架法》第14条指出：“本法的规定不影响中华人民共和国享有的历史性权利”。这一规定清楚地表明了我国政府的立场：不因专属经济区、大陆架等海洋区域制度的建立而放弃中国在周边海域可能享有的“历史性权利”。尽管该法并没有进一步明确“历史性权利”的具体含义，但为主张“历史性权利”留下了适当空间。
国内学界多将“断续线”与“历史性权利”相联系。我国在南海海域有相当广泛的权利，这种权利也有相当长的历史。有一种观点认为，我国在南海享有历史性权利，其内容可以比照《海洋法公约》关于沿海国对专属经济区的权利，并以《海洋法公约》的有关条款佐证之。然而“历史性权利”的概念来自习惯国际法，沿海国对专属经济区的权利来源于以《海洋法公约》为代表的现代海洋法律制度。既属“历史性权利”，其确立当然要早于《海洋法公约》建立的新海洋法律制度，其内容也应早已明确。如何从后者中找到前者的依据？前者的内容又有何必要“比照”后者？这是有待进一步研究的问题。
“断续线”与《海洋法公约》相结合，维护我在南海的海洋权益
“断续线”的由来及演变的历史说明，20世纪40年代，中国政府在民间广为人知的情况下，确定并公布了西沙、南沙群岛的范围和主权。首次以政府的名义，通过公开出版发行地图的方式，向世界表明这种主权的宣示。
中华人民共和国政府继承和发展了既往政府对南海权利主张的立场，属于国际法上政府的继承。新政府进一步明确了中国在南海的权利要求是对“南海诸岛及其附近海域的主权”，及对上述海域内自然资源的所有权，从未对整个海域提出主权要求，并呼吁有关周边国家维护南海地区的航行安全。“断续线”各段线的位置也不是一成不变的，这种变化体现了历届中国政府对“断续线”的继承和对权利的行使。
中国在南海以“断续线”为标志的权利，有半个多世纪的历史，早在以《海洋法公约》为代表的现代海洋法律制度的进一步发展和确立之前就已经产生并得到公认，新海洋法律制度的确立不能否定一个国家既有的权利。以《海洋法公约》赋予沿海国主张和划定专属经济区和大陆架的海洋权利，否定中国有相当长历史的在南海的权利，是不能成立的。中国根据《海洋法公约》主张对专属经济区和大陆架的主权权利，与来自“断续线”的有一定历史的权利并不矛盾，可以并行不悖。根据《海洋法公约》，作为沿海国，我国在南海享有的主权权利，和以“断续线”为标志的有一定历史的权利，覆盖了我国一贯主张的在南海的海洋权利，不存在将“断续线”内的权利比照其他制度的必要性。我国在南海享有的对专属经济区和大陆架的主权权利，来自于《海洋法公约》，与“历史性”也没有关系。两种权利体系和内容可以部分重叠，但并不矛盾。
事实上，正是我国在南海的“断续线”和《海洋法公约》赋予沿海国的权利，构成我国在南海的权利基础，形成对南海海洋权利的“权利体系”。我国在南海的海洋权益由不同层级的权利组成，总体来说是“对南海诸岛及其附近海域的主权及对自然资源的主权权利”，具体而言包括：对领海基线以内水域作为内水的主权，对岛礁领海的主权，对符合《海洋法公约》规定条件的岛礁的专属经济区和大陆架的主权权利，对“断续线”以内(专属经济区以外)海域自然资源的权利。
南海的这条宝贵的“线”，是经过近百年的历史形成的，不仅有历史的依据，也符合国际法，与包括《海洋法公约》在内的现代海洋法律制度并不矛盾。要中国擦掉这条线的主张是站不住脚的。
(文章源自《中国边疆史地研究》2005年6月，第15卷第2期，原文有删节)
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