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西方列强侵夺南海诸岛的行为，激起了晚清政府有识之士的海权意识。他们认识到，南海诸岛在战略上的重要性关乎民族命运。正如后来沈鹏飞所说:“窃以为此群岛，形势虽不甚佳，面积虽非甚大，原无筑港屯军之价值，然考金银岛迤西一带，为香港西贡航线之要冲，林肯岛迤东一带，为香港南洋航行之孔道。一旦东西有事，以之屯煤蓄水，储粮设警，游弋沿海，未尝无相当利便。况现代海运发达，各国对于海洋事业，无不尽力扩张，乃我西沙群岛，在南海方面，近若庭户，犹若放弃海权，则又何怪别人起而谋我耶。”这促使清政府加快了对南海诸岛的定名与设置管理，并把其作为捍卫领土主权的切实步骤。
1.设官分职，实施行政治理 1902年，在清政府阻止日本对东沙群岛的谋夺行为后，两广总督张人骏派广东水师提督李准前往东、西沙群岛巡视勘察，“并饬海防总办刘冠雄，在该岛东沙岛设立旗台，派水师驻守。于此证明，东、西沙群岛属于我国领土，则毫无疑义”。1907年张人骏就西泽吉次侵占东沙岛一事与日方交涉，并取得了胜利。张人骏委派候补知府蔡康前往接收东沙岛。广东当局做出决定:“派委营牟，酌带勇丁，随同蔡守前往东沙岛，以资驻守。”蔡康接收东沙岛后，便选派带往之司事2人、护勇4人驻守此地，并条陈两广总督袁树勋(张卸任后，袁树勋继任)，建议每月派兵巡视一次，以备不虞之测。后又呈递招商承办开采东沙岛资源说帖，建议“由粤派勇一旗，常驻该岛，并随时派拔兵轮前往巡视以示保护”。1910年7月，清政府为加强对东沙岛的行政治理，设立了“管理东沙岛委员会”，负责管理东沙岛事务，并刊发关防一颗，办理东沙岛委员会之关防，同时增派驻守东沙岛人员。蔡康去任后，洪念宗继任管理东沙岛委员之职。1911年，洪念宗报告该岛的管理情况时说，东沙岛原系广东劝业衙门主司所管，向派委员1名管理该岛事务，又管工1名、勇目1名、医生1名、护勇13名看守东沙岛上物业。每月由该管理东沙岛委员会禀知劝业道，行文知会广东水师提督李准，饰派广海兵船备粮食赴岛，以应驻岛人员之需用。东沙岛的设治管理，便利了与陆地的联系，初步改变了南部海疆无人驻守的局面。
与此同时，西沙群岛的管理也提到议事日程。1909年张人骏设立了“筹办西沙岛事务办”，统筹经营西沙岛一切事务。他考虑到:“西沙各岛孤悬海外，既无淡水，又无粮食，轮船并无避风之所，必择一妥近之地，供资供应。”在缜密考察后，他认为海南岛崖州(今三亚)所属榆林港和三亚湾与西沙群岛“相距仅150多海里，旦暮可达”，且二港“山水环抱，形势天然，地土亦颇饶沃，实擅琼崖之胜”，逐决定以此两港作为经营西沙群岛的根据地。此后经营西沙群岛的重心便从万州(今万宁)移到崖州，崖州成为群岛有力的后勤和军事保障基地。
2.军事巡缉，断绝列强贪念之心
鸦片战争后，清政府有感于列强海上频来，海疆时局紧迫，为捍卫南海权益，派水师不时巡视洋面。在收复东沙岛前，史料中记载的有三次:一是《琼州府志》。书中载有清朝在海南岛南部设崖州协水师营巡海，其所巡洋面，“东自万州东澳港起，西至昌化县四更沙止，共巡洋面一千里，南面直接暹逻、占城夷洋”。二是《崖州志》。书中载有崖州水师巡海范围南达暹逻、占城洋面，“崖州协水师营分管洋面，东自万州东澳港起，西至昌化县四更沙止，共巡洋面一千里。南面直接暹逻，占城夷洋。西接儋州营洋面，东接海口营洋面(原注:府志)”。三是《广东舆地图说》。书中载清广东水师巡至“七洲洋”，清水师“每岁例有巡洋，东自南澳之东南南彭岛，而迄防城外海之大洲、小洲、老鼠山、九头山……皆粤境也。今之海界以琼南为断，其外则为七洲洋，粤之水师自此还矣”。这三则史料的记载，明确地指出晚清水师营的巡洋路线大致有两条:一条是从海南岛东部的万州东澳港，绕海岛沿海，到西部的昌化四更沙止，历程一千里;另一条是直接向南巡洋到越南中部的占城洋面，也就是到达我国南海疆域的西部洋面。清政府考虑到南海诸岛的特殊地理环境，在海洋国土的管理上采取了有别于陆疆的管理方式，即军事巡视。
在与日方交涉东沙岛之时，张人骏为取得确凿的领土主权证据，请求清政府外务部调派南洋水师军舰巡视东沙群岛，进行实地调查。南洋水师派员随船测绘了南海海图，并查明东沙岛系属我国岛礁，英名为蒲利他士岛，即碧列他岛音转字。
东沙岛事件后，清政府加强了对西沙群岛的军事管理。1909年4月张人骏“特派副将吴敬荣前往勘查”。这次勘查大致明晰了西沙群岛岛礁分布情况和地理位置的重要性，“该岛共有15处，内分西[东]七岛、东[西]八岛，其地居琼崖东南，适当欧洲来华之要冲。为南洋第一重门户，若任其荒而不治，非唯地利之弃，甚为可惜，亦非所以重领土而保海权”。同年5月，张人骏再派广东水师提督李准、广东补用道李哲浚、署赤溪副将吴敬荣等巡视西沙群岛，对该群岛进行深入调查。李准、李哲浚等率领170余人，分乘伏波、琛航、广金三艘军舰，6月5日到达西沙群岛。他们先后巡视了伏波、甘泉等14岛，对其地理地形、物产资源、有无泉水等情况逐一考察，军舰每到一处皆勒石命名、鸣炮升旗，重申中国主权。在这次巡视中，随船的测绘委员和海军测绘学堂学生绘制了西沙群岛总图和西沙各岛的分图。这些举动在国际社会上产生了深刻的影响，其中最为重要的影响是国际社会普遍承认西沙群岛为中国领土，各国航海之书都称其为中国领土，“帕拉赛尔群岛[西沙群岛]是分散在海南岛南部中国海上的群岛。”“1909年中国政府把该群岛归于中国所有。”
3.求索图志，标识历史主权记忆
晚清之际，“南海天堂，茫茫孤岛，蝇头沧粟之地，亦不得安宁”。为了维护南海权益，清政府官员利用历史证据对外交涉，以捍卫民族利益。1907年两广总督张人骏与日本交涉东沙岛时，他搜集到许多有关东沙群岛属于中国的历史文献和图籍，如王之春的《国朝柔远记》、陈寿彭译的《中国江海险要图志》，以及中国和英国出版的一些地图。《中国江海险要图志》还明确记载，蒲拉他士岛(即东沙岛)，“中国至此围渔，已有年所”，并绘有“广东杂澳十三:蒲拉他士岛”图。张人骏将历史文献和图籍摆在日本领事面前，日本领事哑口无言，只好承认东沙岛为中国固有领土，将东沙岛归还中国。
1904年吴长发重订《大清天下中华名省府州县厅地理全图》，绘有“万里长沙”和“万里石塘”。在此图中，作者明确地把“万里石塘”划为我国的一个府，并以双线方格形的“府”这一行政级的图例表示(图例与潮州府、琼州府同)，这就清楚地把南海诸岛归列为我国版图。1905年王兴顺重订《大清天下中华名省府州县厅地理全图》中，绘有“万里长沙”和“万里石塘”。“万里长沙”指东沙和西沙群岛，“万里石塘”指中沙和南沙群岛。此图是1904年《大清天下中华名省府州县厅地理全图》重订本，图中“万里石塘”亦以长方形的“府”这一级行政级的图例表示，但未用双线表示(应系笔误)。上述地图“是作为清朝官方的地图命名的”，具有相应的法律和行政效力，在国际法上显示了南海诸岛属于我历史性所有权利的法理依据。正如美国著名法学家查尔斯·C·海德所指出的:“在几十年出版一系列同类地图，反映同一实情和事实上划出同一条边界，那么就可以合理地得出如下结论:这些地图表明了这种边界，(如果)相关国家在没有新的令人信服的支持或要求出版的地图，在边界仲裁中应该是对诉讼当事人有约束作用。” 10印度法学者默迪也认为，只要是由国家公开出版发行的官方地图，那么这些地图是国家对其领土边界的最有力的证据。
4.重新命名，唤醒国人海权意识
清政府在对西沙群岛勘查过程中，绘制了西沙群岛总图和各岛的分图，对部分岛礁重新命名，这在南海发展史上还是第一次以官方名义命名。命名有如下几个特点:其一，废除一些西方殖民者所起的岛礁名称，重新命名。例如，我国渔民名为猫兴岛(吧兴岛、巴兴)之地，西方称林康岛(林肯岛、令个岛、连可伦岛等，Linconln Island)，这次命名为东岛;我国渔民称为三脚屿(小三脚屿)，西名为拔晤岛(掌岛，Palm Island)，此次名为广金岛。其二，此次命名的很多西沙岛礁，都有一定的地理或历史涵义(或地理特征，或地形、地貌特点)。如东岛，位于西沙群岛之东;珊瑚岛，以其主要出产物而命名;天文岛，以此前在此地进行过天文测量而有此称谓;甘泉岛，因岛上有甘泉可以饮用而出名;琛航岛、广金岛、伏波岛，则取名前往西沙群岛的军舰琛航号、广金号、伏波号，以示纪念。其三，延用我国渔民对一些岛礁的传统称谓，如金富岛、石屿等。从这些岛礁的命名来看，清政府官员既考虑到一些岛礁的传统习惯称呼，又考虑到它们的地理方位、资源物产情况，又看到当时海洋领土主权复杂的斗争形势，因此，岛礁命名在一定程度上能唤起人们的海洋国土意识，激发人们的海权思想。这次的岛礁命名，很多经北洋政府、民国政府时期，延续至今。
晚清之际，国运颓败，决定了清政府在维护南海诸岛主权斗争中处于不利地位。在这种形势下，以两广总督张人骏为代表的清朝官员通过艰苦的实地勘查和多次走访，在获得大量的历史和现实证据后，理直气壮地与列强进行了艰苦卓绝的斗争，有效地维护了我国海洋领土主权。
节选自：《晚清政府的海洋主张与对南海权益的维护》，作者：郭渊。来源：《中国边疆史地研究》2007年03期。
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